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彭澎的博客

南方民间智库副主席、广东省体制改革研究会副会长、广州博士科技创新研究会会长

 
 
 

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“三权分置”是渐进式城镇化的保障  

2016-11-03 09:34:46|  分类: 时政 财经 科技 |  标签: |举报 |字号 订阅

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财经周评(16-39):“三权分置”是渐进式城镇化的保障

 

“三权分置”是渐进式城镇化的保障

20161102日羊城晚报 

  彭澎

  中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,明确不得以退出土地承包权作为农民进城落户条件。这不仅具有重大的政策指导意义,而且对于土地改革、城镇化以及农民的去向选择都会产生实质性影响。

  一段时期以来,土地改革进展并不顺畅,很难有大的突破,一些做法包括“地票制”甚至被主管部门质疑。另一方面,很多地方实施的“土地换社保”城镇化路径,似乎被认为是一种有益的探索。

  《意见》要求严格保护农户承包权,最重要的政策就是重申“三权分置”。《意见》认为现阶段深化农村土地制度改革,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

  改革开放之初,家庭联产承包责任制确保了农民的土地承包经营权,从而充分调动起农民的生产积极性。但承包经营权只是考虑了稳定农民在土地上发家致富。随着社会经济发展、生产方式的转变,城镇化大大提速,农民工进城正在演变为城市居民就业。承包经营权因集体所有制不能流转,既可能把农民固化在土地上,也可能让土地丢荒,造成农村凋落。

  “三权分置”的实质是让农民从土地上解放出来,但又不至于失去土地兜底的保障。也就是说,土地集体所有保障了国家、集体对土地的最终控制权和处置权,土地承包经营权则保障了农民对土地的实际处置权,而承包权与经营权的分离,让农民可以将土地“转租”给第三方,从而可以获得土地的收益,又不会让土地丢荒,也不影响所有权的地位。

  就城镇化来说,农民完全可以在拥有土地承包权的同时进城务工,甚至最终转化为城市居民。这里的一大突破在于,在过渡期,农民从农村居民转化为城市居民时,可能同时拥有土地承包权和城市社会保障。

  在此前的实践中,各地的“土地换社保”不尽一样,但基本思路,一是农民放弃宅基地,换取楼房集中居住;二是农民交出承包的耕地、林地,换取城镇居民的社会保障。好的方面,是保障了土地的规模化经营、集约化发展;不好的方面,有榨取农民土地价值的嫌疑。

  温和一点的做法是土地流转。广东很早就让农民把手中的农村集体建设用地与国有建设用地一样,按“同地、同价、同权”的原则,通过招标、拍卖、挂牌等方式进行交易。广东农村土地流转涵盖了土地入股、出租、转包、转让及互换等基本形式。其中,土地入股占据最大比例,而出租则成为土地流转中比较常见的形式。

  目前来看,较为激进的土地改革办法,如“地票制”、“土地换社保”在广东都推广不开,而“土地流转”则在广东大为流行。

  其实,无论是土地入股、出租还是转包、转让及互换,都必须是以“三权分置”为前提。在现行土地制度下,集体所有是不可动摇的,唯一的出路就是把承包经营权进行分离。这样,农民拥有来自集体经济的土地承包权,但可以把土地经营权流转出去,从而实现土地的规模化、集约化经营,也让农民获得人身自由,可以从事非农业劳动。

  正如《意见》指出的,进一步健全农村土地产权制度,必须推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。世界各地发展经验教训提醒我们,没有强大的经济基础,农村土地就是稳定流动人口的最重要基础。所谓“无工不富”的前提是“无农不稳”。在中国城镇化与工业化叠加的转型期,给有意图进城的农民一个过渡期显然是必要的,让他们进退自如,在稳定之后再作出最终选择。

  《意见》提出,把选择权交给农民,发挥其主动性和创造性,这不仅有利于城镇化的审慎,也有利于让农民从土地流转中获得离开土地的“第一桶金”,从而让农民不是“一贫如洗”地“洗脚上田”,而是体面地进城或就地城镇化。

  (作者是广东省体制改革研究会副会长)

 

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