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彭澎的博客

南方民间智库副主席、广东省体制改革研究会副会长、广州博士科技创新研究会会长

 
 
 

日志

 
 

广东政府机构改革 从“物理变化”转向“化学反应”  

2015-11-25 10:14:04|  分类: 时政 财经 科技 |  标签: |举报 |字号 订阅

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热焦点评(15-109):广东政府机构改革 从物理变化转向化学反应

彭澎接受《南方都市报》采访

 

题外话:机构改革不是一味地创新,在省级、省会城市一级可能更多地要考虑与中央对应。广东省、广州市最新一轮机构改革体现了这个特点。当然,机构改革不仅是部门的设置调整,而更重要的是职能转变。大部制的结果是办事更方便了,权限理顺了,人员也精简了,服务质量提高了。这就是所谓的“化学反应”。

 

广东政府机构改革从物理变化转向化学反应

将转变政府职能作为核心,机构改革伴随着权力清单、负面清单和行政审批事项的取消、调整

南方都市报 20151123日 刘其劲 张艳芬

 

    今年228日下午,广州市城市更新局正式挂牌成立。

     

    习近平视察广东三周年系列报道9

    机构改革

    “这次改革最大的特点是把转变职能作为核心,并置于机构改革之前。

    ———去年2月,广东省政府召开全省地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议,省长朱小丹在会上说。

    在发挥市场在资源配置中基础性作用的市场决定论之下,重新审视和厘清政府和市场、政府和社会的关系,然后进行机构设置改革。以权力清单、责任清单、负面清单进一步把具体的政府职能转变落到实处。只有这样,才能避免精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈。———中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯

    今年228日下午,广州市城市更新局正式挂牌成立,广州市长陈建华等为这个新组建的政府部门揭牌。这是国内第一个城市更新局。

    这也是2013年以来的新一轮政府机构改革中,广州的自选动作之一。从广东全省来看,此轮机构改革中,因地制宜的自选动作也并不鲜见。

    更为突出的是,伴随这次机构改革的,是各种权力清单、负面清单的出炉,各种审批事项的取消和下放。截至今年8月,本届广东省政府已累计取消和调整省级行政审批事项达660项。

    以往这类改革容易陷入精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈。而这一次与以前不同,正如省长朱小丹所说,是将转变政府职能作为核心,并置于机构改革之前

    广东经验

    国家新一轮机构改革吸收了广东的做法

    2014226日上午,一场特殊的交接工作会在省商务厅举行,省经济和信息化委将32名编制人员以及代管的5个省政府驻外办事处整体移交给省商务厅管理。

    同一天,广东省政府网站挂出了3份文件,分别是省发展改革委、省经济和信息化委、省商务厅的机构改革和职责整合方案,标志着内外贸合一的广东省商务厅正式成立,省经济和信息化委下设大数据管理局,原省物价局撤销后职能合并进了省发改委。

    此外,省卫生厅与省人口和计划生育委员会合并为省卫生和计划生育委员会,省新闻出版局(省版权局)和省广播电影电视局合并为省新闻出版广电局;原本分散在质检、工商和食品药品监管部门的食品安全监管职能统一划归到食品药品监督管理系统;为加强省委农村工作综合部门建设,省委决定成立省委农办(省扶贫办)

    改革开放以来,我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行了六次规模较大的政府机构改革。20133月全国两会,拉开了第七次政府机构改革的大幕。

    新一轮的国务院机构改革方案中,组建国家食品药品监督管理总局,将食安办、食药监、质检、工商相关职能并入;组建国家新闻出版广播电影电视总局,合并新闻出版总署、广电总局。

    对照国务院机构改革做法可发现,此次广东省级层面机构改革主要遵循上下对应逻辑进行,并未有太多自选动作。尽管如此,此次省级机构改革中仍有关注度,其中内外贸合一的广东省商务厅便是其中之一。

    在我国,一直以来外贸和内销都是迥然不同的两种经营模式,长期分离的管理体制留下许多无形的障碍,两者在经营环境、运作流程、竞争手段上存在巨大差异。曾有广交会参展客商提出疑问:全球化的今天,贸易早已是统一的整体。为什么要将13亿人口的中国市场,人为地与全球60亿人口的市场切割开来?

    有观察人士认为,随着省商务厅的成立,内外两个市场、两种资源得以统筹协调,广东作为外贸大省和内需大省的优势也终于合二为一,尤其是在广东自贸区的开发建设的背景下,将对内外开放的新格局形成产生积极影响。

    “在这次国务院机构改革之前,地方的机构改革力度显得更大一些。中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯举例表示,譬如卫生和人口计生合并、广电和新闻出版合并,在不少地方早已实行。

    国务院机构改革方案出台后,时任广东省发改委主任李春洪曾表示,国家的改革方案吸收了广东的做法,也是对广东前几年改革的肯定。

    事实上,在此次国务院机构改革的做法,此前在广东各地大部制改革中已经有先例。譬如,早年广东不少地市将新闻出版部门和广电部门合并成为文广新局;在深圳市2009年启动的机构改革中,已将卫生局与人口计生局合并,成立市卫生和人口计生委;在东莞市机构改革中,已将农办、海洋渔业局都并入了农业局。此外,此次国务院机构改革方案提到的改革工商登记制度,从先证后照变为先照后证,顺德、佛山、东莞、深圳、珠海很早便已实施。

    “广东有大部制改革的试点,在机构改革方面也是在全国前列的。汪玉凯表示,比如由工商、质检、食药监等部门相关职能整合而成的市场安全监管局,在广东一些地区早几年已经出现,比如深圳、顺德。

    因地制宜

    地市机构改革各具特色,自选动作不少

    2014年,广东省、市、县三级政府机构改革已基本完成。

    此次广东省的地方机构改革中,市、县两级的改革主要遵循与国家、省上下对应的规律,但也非依样画葫芦,各地也不乏创新亮点。其中,要数广州市的改革动作最大、自选动作最多。

    2014年的倒数二天,广州市几乎是踏着新年钟声向外界公布了新一轮机构改革方案。改革后广州市政府部门数量从41个变成39个,12个机构被撤销,10个部门新组建。此次机构改革中,新成立的城市更新局让不少人有些意外,这也成为此次机构改革中一个具有广州特色的自选动作

    以广州市三旧办为班底加上其他部门关于城市环境整治的职能组建广州市城市更新局,并在中心六区组建区级城市更新局。成立之时,在国内的地级以上市成立专门的城市更新局,并无先例。

    “城市更新是个较为新鲜的名词,然而对于拥有2200多年历史的广州而言,城市更新早已成为城市发展的瓶颈。对于用地紧张的广州而言,城市更新或许是一个破局之法。

    城市更新无疑是大城市发展的共同命题。今年9月,深圳也效仿广州的做法,设立了城市更新局。

    广州于2014年初设立的来穗人员服务管理局,也是国内首个设立外来人员服务管理专职部门的副省级以上城市。

    站在全省层面看,因地制宜的改革自选动作,在各地市的机构改革中并不鲜见。譬如,茂名市在组建文化广电新闻出版局时,将体育局职能并入;珠海市保留海洋农业和水务局,同时加挂市委农村工作办公室牌子等等。

    事实上,机构改革是难以一蹴而就的,改革能够解决老大难,也会带来新困惑。在此次广州市机构改革中,原市国土房管局主要职能一分为二,国土职能与规划局的职能合并为国规委,房管职能与建委的职能合并为住建委,为国民经济发展规划、土地规划、城市规划的三规合一奠定基础。

    有参与此次广州城建系统大重组的政府人士表示,广州不动产登记局已挂牌,划归新成立的国土规划委管理,使得相关职能得到理顺。众所周知,实行不动产登记后,土地、房屋、林地、海域四类不动产权的登记将统一管理,原来隶属于国土房管局、林业园林局以及农业局的相关职能将统一收归国土规划委管,结束了以往多头管理的局面。

    “这也会带来新问题。该人士认为,广州市国土房管局分拆之后,”“分离,分属两个职能部门管理,可能由两个队伍单独测绘,测绘结束之后由两个部门单独审核,再汇总到不动产登记局,流程将更加复杂,很可能从原来的2个程序变成4个程序,这将考验未来工作机制设置方式。

    职能转变

    每一个机构改革方案都包括相应事权的取消、调整

    “这一次的机构改革,重点不在机构设置本身,而是政府职能转变。中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯点评2013年开始的这一轮机构改革时说。

    新中国成立以来,我国政府机构已经进行过六次改革,此前的历次改革都只称国务院机构改革方案,此次加入的职能转变四个字被称为此次改革的核心。

    以最近两次大规模机构改革为例,2003年的机构改革,在加入世贸组织的大背景之下进行,突出内外贸合一、国资监管;2008年的机构改革,主要任务是探索实行职能有机统一的大部门体制。虽然,政府职能转变是历次机构改革的重点,但从未像此次改革如此突出。

    “这次改革最大的特点是把转变职能作为核心,并置于机构改革之前。去年2月,广东省政府召开全省地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议,省长朱小丹表示,把政府职能转变放在更加突出的位置,把该放的权力放开放到位,把该管的事情管住管好。

    此次机构改革中,未见广东省对机构、人员编制进行具体的数量限制,仅划出了只减不增的红线,相比之下,以政府职能转变为核心的简政放权则动作不断。

    广东省体制改革研究会副会长彭澎认为,仅从上下对应的机构改革动作看,省、市的创新亮点并不多;但从简政放权的角度看,审批权下放则非常值得关注。

    在广东省、市、县三级的机构改革中,几乎每一个机构的改革方案中都包括了相应事权的取消、调整。

    譬如,重组后的省经济和信息化委,取消了15项具有行政审批性质的职责,向社会组织转移12项职责,向地级以上市政府下放1项职责;新组建的省商务厅,取消省属加工贸易加工企业生产能力证明签发等27项职责,下放将外商投资的产品出口企业和先进技术企业审核确认下放县级以上政府等7项职责等。

    “从机构改革到实现转变政府职能,主要就是通过简政放权、行政审批改革两个抓手来实现。如果没有这两个抓手,机构改革就是空的。汪玉凯表示,简政放权、行政审批改革包括取消和下放审批事项、减少行政事业性收费、商事制度改革等等。

    权力下放

    推进简政放权、行政审批改革,正在让老百姓受益

    目前,广东省政府已经成立推进职能转变协调小组。今年8月,该小组第一次会议透露,本届省政府累计取消和调整省级行政审批事项660项;广东省自行设置的43项职业资格认定事项已停止实施42项;省级累计取消、停征、缓征、减免238项行政事业性收费,预计减轻企业和个人负担约140亿元。推进商事制度改革,201517月广东省新登记各类市场主体、注册资本()同比分别增长5.7%41.4%

    201312月,广州市行政权力清单发布,共有3705项广州市市本级行政职权事项上线接受社会监督,广州成为十八届三中全会提出权力清单制度后,全国首个晒出行政权力清单的城市。2014年,广东省已制定并公布省市县三级行政审批事项通用目录,公开46个省直单位694项行政审批事项清单,首批11个省直政府部门、各地市公布权责清单。

    “机构改革距离老百姓太远?我不认同,其实老百姓是能感受得到的。广东省体制改革研究会副会长彭澎表示,以机构改革为契机,配合推进简政放权、行政审批改革,正在让老百姓受益。

    彭澎表示,譬如这几年广州大力推进的工程建设项目审批改革,就是通过对机构职能的重组实现并联审批,让老百姓少跑了窗口、少递了材料、少盖了章。

    中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯认为,地方和中央可以搞差异化治理,地方要大胆变革体制,比如省以下可以考虑构建党政一体化的体制架构。

    观察

    机构改革的核心是政府职能转变

    2013年全国两会上,全国人大代表、时任佛山市市长刘悦伦发言说,衡量机构改革是否成功,一个重要的标准是看能否从机构整合物理变化转化为行政效能提高的化学反应

    此话可谓一语中的,通过简单的同类项合并实现机构数量、人员编制的减少,并非行政体制改革成功与否的标准和最终目的。

    2009年深圳进行大部制改革,将原有的46个部门减为31个部门。总体而言,实际运作是颇有成效的,但也遇到一些波折

    当年,深圳曾撤并贸易工业局、科技和信息局、市保税区管理局、市信息化领导小组办公室等多个机构,成立了科技工贸和信息化委员会。此举虽然大大减少原先各个部门职能交叉、政出多门现象,但由于机构过于庞大、沟通不畅,最终于20122月不得不一分为二。

    事实上,在2003年以前,许多改革文件都以机构改革来指代行政体制改革。许多人也把行政体制改革等同于机构改革,在评价行政体制改革时,往往关注机构调整的数量,认为行政体制改革就是要削减机构设置、压缩人员编制,把机构和人员的精简幅度作为行政体制改革力度大小的衡量指标。

    目前,政府部门、学界已经形成普遍共识,机构改革的核心是政府职能转变,而政府职能转变的关键在于简政放权,做到政企分开、政事分开、政社分开,让市场的归市场,社会的归社会,地方的归地方,各得其所;政府要做到不该管的不管不干预,该管的切实管住管好

    机构改革如何从物理变化化学反应

    “在发挥市场在资源配置中基础性作用的市场决定论之下,重新审视和厘清政府和市场、政府和社会的关系,然后进行机构设置改革。中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯认为,从机构改革到实现转变政府职能,主要就是通过简政放权、行政审批改革两个抓手来实现。以权力清单、责任清单、负面清单进一步把具体的政府职能转变落到实处。只有这样,才能避免精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈。

    公布权责清单

    2014年,广东省已制定并公布省市县三级行政审批事项通用目录,公开46个省直单位694项行政审批事项清单,首批11个省直政府部门、各地市公布权责清单。

    取消、调整行政审批事项

    截至8月本届省政府累计取消和调整省级行政审批事项660项;

    广东省自行设置的43项职业资格认定事项已停止实施42项;

    省级累计取消、停征、缓征、减免238项行政事业性收费,预计减轻企业和个人负担约140亿元。

    广州2014年政府机构改革

    改革前

    41个部门

    保留

    23

    组建或调整

    16

    撤销

    12

    改革后

    39个部门

    广州5次大规模机构改革

    1983

    纺织、冶金、煤炭、化工、电子、医药等15个专业管理局改建为经济实体。

    1995

    明确提出把转变政府对企业的管理职能作为改革的关键,将轻工业局等7个专业管理局以及13个行政性总公司改制为经济实体。

    2001

    对工商、质量监督、药品监督部门实行市以下垂直管理,同时这一轮机构改革主要是对党政机关进行瘦身,政府工作部门由55个减为41个。

    2009

    2008年国务院启动大部制改革后,20099月广州市公布了机构改革方案,掀起一轮地方大部制改革。理清市区之间、部门之间职责关系,将存在职能交叉的部门合并,建立职能统一的大部门制。

    2014

    以政府职能转变为核心。改革后广州市政府部门数量从41个变成39个,12个机构被撤销,10个部门新组建。

    总策划:曹轲 任天阳

    总统筹:陈文定 王海军

    执行统筹:王莹 刘丽君 王卫国 编辑统筹:李建平

    记者统筹:孙天明 庄树雄 采写:南都记者 刘其劲 张艳芬

 

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